Goedkoper de stikstofdoelen halen: het kan, maar is het wenselijk?

1. Wat zijn dit voor stukken?

Ruim 300 pagina's aan berekeningen, nota's en modellen van het ministerie van Financiën geven een concreet inkijkje in de gevolgen die het stikstofbeleid van het kabinet kan hebben. Uit de stukken wordt voor het eerst duidelijk hoeveel boeren volgens ambtenaren van dit ministerie zullen worden geraakt.

In het regeerakkoord is afgesproken dat in 2030 74 procent van alle natuurgebieden in Nederland zo gezond moet zijn, dat de zogenoemde kritische depositiewaarde, waarmee stikstofschade wordt aangeduid, niet langer wordt overschreden. Daarvoor moet van het kabinet door de landbouw 39 kiloton minder stikstof worden uitgestoten. Boeren door het hele land moeten daaraan bijdragen.

Daardoor zullen volgens de berekeningen van Financiën ongeveer 11.000 veehouders moeten stoppen. Nog eens ruim 17.000 veebedrijven moeten inkrimpen. Dat is meer dan nodig, zeggen de ambtenaren: als dit wordt doorgevoerd wordt de kritische depositiewaarde in 82 procent van de natuurgebieden niet meer overschreden. Dat is dus ruim meer dan de benodigde 74 procent.

Daarnaast is het door het kabinet gereserveerde bedrag van 24,3 miljard euro hoogstwaarschijnlijk niet voldoende om dat mogelijk te maken. Volgens de ambtenaren zouden de totale kosten van het huidige beleid zo’n 10 miljard hoger uitkomen. De stikstofdoelen kunnen ook op een goedkopere, efficiëntere manier gehaald worden, denken zij.

2. Hoe zijn die stikstofdoelen dan op een goedkopere manier te halen?

Het kabinet heeft besloten dat iedereen de pijn zal moeten voelen. Dat wil zeggen dat ook veehouders die niet zoveel bijdragen aan het stikstofprobleem, bijvoorbeeld omdat ze ver van natuurgebieden boeren, een (kleine) bijdrage zullen moeten leveren.

Maar, schetsen de ambtenaren van Financiën, hoe meer het beleid focust op het uitkopen van zogenoemde 'piekbelasters', zoals grote veehouderijen dicht in de buurt van natuurgebieden, hoe minder boeren uiteindelijk geraakt worden door het beleid.

In het goedkoopste, efficiëntste scenario zouden 5300 boeren moeten worden uitgekocht. Andere bedrijven hoeven dan niet te krimpen. Dat vergt wel 'zeer gericht' beleid, schrijven de ambtenaren, waarbij boeren in bijvoorbeeld de Gelderse Vallei zo’n beetje allemaal zouden moeten stoppen en andere doelen, bijvoorbeeld op het gebied van klimaat en waterkwaliteit, niet zijn meegewogen.

Ook andere sectoren moeten dan een flinke bijdrage leveren; zij moeten de helft minder stikstof uitstoten. Deze keuze zou maar 10 miljard hoeven te kosten, schrijven de ambtenaren, hoewel ze verderop aangeven dat 'juridische en uitvoeringsaspecten' ervoor zouden kunnen zorgen dat de kosten hoger uitvallen.

In een ander scenario, waarbij uiteindelijk maar 30 kiloton stikstof bespaard hoeft te worden, moeten net als nu ruim 11.000 boeren stoppen, maar hoeven maar 200 veehouders hun bedrijf in te krimpen. Ook hier komt de nadruk meer te liggen op het (verplicht) uitkopen van piekbelasters in de buurt van natuurgebieden.

3. Gaan deze berekeningen het beleid nog veranderen?

Waarschijnlijk niet. De stukken zijn van vóór het kabinetsplan dat zoveel stof deed opwaaien, met het omstreden gebiedskaartje. Uiteindelijk adviseren de ambtenaren van Financiën hun minister akkoord te gaan met het voorgestelde beleid om te sturen op 39 kiloton minder stikstofuitstoot, dat het grootste aantal bedrijven raakt en ook het duurste is.

Dat daarmee wellicht méér gedaan wordt dan nodig is, willen de ambtenaren op de koop toe nemen, vanwege de onzekerheid van de modellen en omdat het omgekeerde nog minder wenselijk is: dat uiteindelijk de opgave naar boven moet worden bijgesteld en er dus meer gedaan moet worden dan eerder gedacht.

Wel is afgesproken dat in de herfst wordt bekeken of er inderdaad 39 kiloton minder uitstoot nodig is, of dat dat uitstootdoel omlaag kan. Dan levert het Planbureau voor de Leefomgeving de jaarlijkse Klimaat- en Energieverkenning, waaruit ook duidelijk moet worden hoe veel stikstof bespaard wordt met al ingezet (klimaat)beleid.

Ook volgen dan de concrete doelen voor andere sectoren, zoals de luchtvaart en het verkeer.

De ambtenaren van Financiën waarschuwen wel dat het belangrijk is dat grip wordt gehouden op de kosten. Daarvoor moet het Rijk de vinger aan de pols blijven houden bij de provincies, die uiteindelijk de plannen maken om stikstofuitstoot te minderen.

4. Waarom zijn deze stukken dan toch belangrijk?

Er zijn veel verschillende manieren om de stikstofdoelen te halen. Uiteindelijk is voor het ministerie van Landbouw maar één doel heilig: dat 74 procent van de natuur in 2030 zodanig verbeterd is dat de kritische depositiewaarde niet langer wordt overschreden.

Het is aan de politiek om uiteindelijk te kiezen welke manier de beste is: is dat door de pijn zoveel mogelijk te verdelen (waarmee de kosten hoger komen te liggen en meer boeren het beleid zullen voelen), of is het door heel hard in te grijpen bij een beperkter aantal boeren, waarbij sommige gebieden in Nederland vrijwel geen boer meer zullen overhouden? En hoeveel moeten andere sectoren bijdragen?

Het kan voor Tweede Kamerleden belangrijk zijn om deze achterliggende berekeningen te hebben, omdat ze daarmee in het achterhoofd beter geïnformeerde keuzes kunnen maken. Dat maakt deze stukken relevant. Tot nu toe wilde het ministerie van Landbouw niet zeggen hoeveel boerenbedrijven door de kabinetsplannen geraakt zouden worden.

Ook nu is nog niet zeker of daadwerkelijk 11.000 bedrijven moeten stoppen en nog eens 17.000 moeten inkrimpen. Dat zal uiteindelijk afhangen van de plannen die de provincies maken. Maar het geeft wel een beeld van de enorme opgave die wacht.